LAS NACIONES UNIDAS EN LA GOBERNANZA GLOBAL - EL MULTILATERALISMO, LAS NACIONES UNIDAS Y LA GOBERNANZA GLOBAL
Emb. Gert Rosenthal

8 de Agosto de 2011

Varios   •   2014

     Agradezco al Gobierno de Chile y a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe que me hayan invitado a este evento.    Para mí, volver a la CEPAL es volver a casa, y no deja de ser un poco nostálgico participar en un evento en esta sala, llena de recuerdos personales.
 El tema que nos convoca es muy amplio y muy general, y se presta a abordarlo de muchas maneras.  En cuanto al multilateralismo, América Latina y el Caribe tiene una larga y fecunda experiencia en abordar problemas comunes de manera conjunta, sobre todo en el ámbito económico.   Hemos creado múltiples instituciones, la mayoría de carácter sub-regional; invocamos reiteradamente nuestro compromiso con el multilateralismo, y la vasta mayoría de nuestras Cancillerías se organiza de manera tal de separar la diplomacia multilateral de la bilateral.   También tendemos a reconocer que en el mundo contemporáneo casi todo el quehacer nacional tiene ramificaciones transnacionales.

     Pero el título de este seminario, y también de este primer panel, claramente gira en torno a las Naciones Unidas.   La presencia del Presidente de la Asamblea General, de varios Representantes Permanentes y de algunos funcionarios o ex–funcionarios de la Secretaría sugiere que la agenda temática de nuestros debates puede ser más acotada si la colocamos en un contexto marcado por cuatro parámetros.  Estos son los siguientes:

     Primero, el reconocimiento que las Naciones Unidas no se han adaptado con la celeridad suficiente a las cambiantes circunstancias del mundo y al fenómeno de la globalización.  El ejemplo más obvio se encuentra en la composición del Consejo de Seguridad, pero hay muchas otras ilustraciones, producto de la velocidad con que el mundo evoluciona y la lentitud con que la Organización se acomoda.

     Segundo, las diversas maneras en que las Naciones Unidas se relacionan con otras instancias multilaterales: algunas formales, como sería el caso de las instituciones de Bretton Woods, y otras informales, como sería el caso del llamado G20.   En  muchos casos, esas relaciones son complementarias e incluso de cooperación; en otros, son más bien fuentes de cierta tensión o enfrentamiento; y en todavía otros simplemente no existe una relación.    O sea, el énfasis aquí estaría en los vínculos entre la ONU y otras instituciones  internacionales, incluyendo las regionales.

     Tercero, y muy emparentado con el punto anterior, está la preocupación de introducir cierta jerarquización y coherencia en el sistema de instituciones multilaterales, bajo la lógica que todos pertenecen a sus  estados miembros, y en consecuencia deberían actuar de manera responsable, apoyándose recíprocamente, y evitando traslapes y duplicaciones en la ejecución de sus respectivos mandatos.   Aquellos que postulan lo anterior tienden a colocar a las Naciones Unidas en la cúspide de un orden internacional multilateral, por su carácter universal y la innegable nobleza de las finalidades, los propósitos y los principios de su Carta.   Pero otros rechazan la necesidad de introducir coherencia en el sistema de gobernanza internacional, prefiriendo un modelo descentralizado donde,  parafraseando a Mao Zedong, puedan “florecer mil rosas”.    O sea, el énfasis aquí estaría sobre la coherencia: hacia el interior de las Naciones Unidas y entre éstas y el resto de la constelación de instituciones internacionales y regionales.

     Cuarto y último, la irrupción en la gobernanza internacional de nuevas configuraciones informales, sin Tratado fundacional ni Secretariado propio, pero si una necesidad sentida (respondiendo a la norma de que la función antecede la forma), que tienden a incursionar en los espacios de otras instancias formales.  El ejemplo por mucho más citado es el G-20 (que en realidad reúne a 22 países),  que ha sido recibido con cierta hostilidad por algunos Gobiernos por su carácter excluyente y fortuito, y con cierta benevolencia por otros, que aceptan la realidad de la existencia de la agrupación, pero claman por la coordinación de sus acciones con los órganos universales, y, en especial, con las Naciones Unidas.   Incluso se ha constituido un grupo de países también informal (al que Guatemala pertenece) que se hace llamar el “3G” (Grupo de Gobernabilidad Global) que esgrima esa tesis.   Aquí, el énfasis está en la transparencia, en el carácter más o menos participativo de las instituciones, y en los arreglos formales frente a los informales.

     Quisiera dedicar el resto de mi intervención a formular algunos comentarios sobre cada uno de estos cuatro  parámetros.

     Pasando, primero, a algunas consideraciones sobre las Naciones Unidas, diría que la Carta de San Francisco era un instrumento imperfecto desde sus inicios, y esas imperfecciones se han magnificado con el correr de los  años.    Algunas incluso nacen de las fortalezas de la Organización.   Así, su carácter universal – una indudable fortaleza – viene aunada a las dificultades de tejer consensos entre 193 estados miembros, en contraste con los 51 estados miembros de antaño.   El carácter a todas luces anti-democrático del proceso de toma de decisiones del Consejo de Seguridad es, sin embargo, el precio que se paga para que las principales potencias casi siempre actúen en el marco de la Organización, en vez de hacerlo al margen de la misma (la decisión unilateral de los Estados Unidos de invadir a Irak en 2003 fue  una excepción).

     Otras imperfecciones nacen del rezago que inevitablemente existe entre el cambio de circunstancias en el mundo real y la capacidad de una institución intergubernamental y su secretariado de adaptarse a esos cambios.    Como dije, el ejemplo más claro se encuentra en la composición del Consejo de Seguridad, que en nuestros días continúa reflejando la estructura de poder en el mundo como la era en 1945.  Otras constantes de signo negativo que se vienen criticando desde siempre son la relativa debilidad de la Asamblea General en relación al Consejo de Seguridad (una debilidad deliberada por parte de los que redactaron la Carta), y la relativa irrelevancia (no deliberada) del Consejo Económico y Social en el cumplimiento de sus mandatos.   Incluso algunas de las reformas que sí se lograron instrumentar en la última década, como serían la creación del Consejo de Derechos Humanos y de la Comisión de Consolidación de la Paz no se han traducido en los resultados tangibles originalmente esperados.

     Pero el punto central que deseo destacar no gira en torno a las debilidades y las imperfecciones de las Naciones Unidas, sino más bien lo contrario.

• Lo primero que diría es que, con todas sus fallas, la Carta es un activo valiosísimo, inspirada por acontecimientos históricos que viabilizaron su adopción.   Seria improbable repetir esa hazaña en la actualidad.   En consecuencia, pienso que es  mejor construir sobre lo que ya tenemos, y reformarlo mediante pasos incrementales y seguros, que tratar de empezar de foja cero, porque probablemente no existen condiciones para ello.

• Segundo, al concentrarnos en las   deficiencias de la Organización,  tendemos a subestimar o incluso a perder de vista sus impresionantes logros: en la descolonización, en el mantenimiento de la paz, en la provisión de ayuda humanitaria, en la generación de ideas que impactan sobre la agenda internacional, en la promoción del desarrollo, en la cooperación, y simplemente como punto de encuentro de la humanidad.   Podría fundamentar esta afirmación con abundantes ejemplos, pero por falta de tiempo no lo haré.

• Tercero,  tendemos a pedirle a la Organización más de lo que puede dar.   Tiene capacidad de convocatoria a Jefes de Estado y ciertamente a Ministros de Relaciones Exteriores, pero en general no la tiene sobre los Ministros de Finanzas, cuyo punto de encuentro natural decididamente no es las Naciones Unidas.    Además, el proceso de toma de decisiones en un foro de 193 miembros es lento y engorroso.   Por eso, en vez de insistir que las Naciones Unidas debe estar en la cúspide de la gobernanza internacional en todos los órdenes, mi preferencia sería dejar que las Naciones Unidas se dediquen a lo que hacen mejor – o sea a aquellas actividades donde tienen ventajas relativas comprobadas – y mejorar los mecanismos de coordinación con otras instancias multilaterales en las actividades donde aquellas tienen mayor capacidad de responder al manejo de temas transnacionales.

     Eso me lleva directamente al segundo parámetro: las diversas maneras en que las Naciones Unidas se relacionan con otras instancias multilaterales.   Como se recordará, el Capítulo VIII de la Carta contempla expresamente la cooperación con organismos regionales en materia de mantenimiento de la paz.   En los hechos, en el caso de América Latina y el Caribe, las Naciones Unidas prefirieron durante sus primeros cuarenta años de existencia asumir un papel subsidiario a la Organización de Estados Americanos en prevenir tensiones  de tipo político, excepto en aquellos casos relacionados con controversias fronterizas o territoriales que se sometían a la consideración de la Corte Internacional de Justicia (parte integral del Sistema).   Una mayor incursión de la Organización en los conflictos de Centroamérica alteró un tanto ese patrón en los años noventa, pero siempre en coordinación y consulta con la OEA.

     En el ámbito de la cooperación económica y social, la Carta contempla de manera muy expresa,  en sus artículos 57 y 63, vínculos con las “organizaciones especializadas establecidas por acuerdos intergubernamentales”, incluyendo por definición las instituciones de Bretton Woods.    Al mismo tiempo, la manera en que dichos artículos están redactados no otorga a las Naciones Unidas un papel jerárquico superior a las demás agencias, sino caracteriza los vínculos en términos de “coordinación”, “cooperación”  o la concertación de “acuerdos por medio de los cuales se establezcan las condiciones en que dichos organismos habrán de vincularse con la Organización” (artículo 63).    La puerta de entrada de esos vínculos es a través del Consejo Económico y Social, un órgano débil cuya relación con la Asamblea General es un tanto ambigua.

     En la práctica, se han establecido vínculos con una amplia red de instituciones inter-gubernamentales a través de distintas modalidades.  Una es la invitación de la Asamblea General a esas instituciones a participar en sus labores en calidad de observadores; otra es a través de acuerdos ad hoc  entre la Secretaría – particularmente sus comisiones regionales – y algunas instituciones intergubernamentales de emprender trabajos específicos de manera conjunta.
En síntesis, no hay impedimentos para que las Naciones Unidas establezcan vínculos con otras instancias multilaterales, sean sus funciones políticas o económicas y sociales.  Ahora bien, si ello de por si conduce a una distribución racional de labores o mayores niveles de coherencia es cuestionable.

     El tercer parámetro antes aludido se refiere a la preocupación de introducir cierta jerarquización y coherencia en el sistema de instituciones multilaterales.  La preocupación por la coherencia está enunciada en la Carta (en el mismo artículo 63 antes citado) al señalar que el Consejo Económico y Social “podrá coordinar las actividades de los organismos especializados mediante consulta con ellos y haciéndoles recomendaciones…”     Este mandato, de por sí ambiguo e indicativo, más que normativo, no siempre se ha cumplido en la práctica, ni siquiera hacia el interior de las Naciones Unidas, y mucho menos con organismos especializados que tienen sus propios sistemas de gobernanza, como sería el caso del Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, y la Organización Mundial del Comercio (que se ufana en recordar que no forma parte del Sistema de las Naciones Unidas).    A pesar de que hay mucho compromiso retórico de evitar traslapes y duplicaciones en las labores de las distintas unidades orgánicas de la ONU, e incluso mecanismos muy concretos para lograrlo, como la Junta de los jefes ejecutivos del sistema de las Naciones Unidas para la coordinación (CEB, por sus siglas en inglés), el Grupo Superior de Gestión, y el Grupo de Desarrollo, en los hechos se tiene la impresión que cada una de esas unidades tiene su agenda y programa de trabajo propio.   Otro tanto ocurre en las relaciones entre el Banco Mundial y las Naciones Unidas, donde, a pesar de algunos trabajos puntuales en que se nota colaboración entre ambos (un ejemplo reciente es el World Development Report del Banco de este año, que versa sobre conflicto, seguridad y desarrollo), en general cada institución trabaja bajo sus propias normas y orientaciones.  La principal excepción a esta afirmación general se encuentra en el terreno, aunque solo en algunos países, donde el concepto de “One UN” parece estarse enraizando.

     En síntesis, el punto central que deseo destacar es que aquellos que sueñan con colocar a las Naciones Unidas en el pináculo de la urdimbre de instituciones multilaterales, invocando su universalidad e imparcialidad como fuente de liderazgo , deben caer en la cuenta que solo se trata de eso: un sueño.   Por muy importante que nos parezca nuestra Organización, las demás instituciones multilaterales, con sus propios sistemas de gobernanza y sus propios constituencies suelen no reconocer dicho liderazgo, y hasta a veces lo rechazan.

     Ello me lleva al cuarto y último parámetro de nuestro debate: el vínculo entre las Naciones Unidas y los arreglos multilaterales informales creados para enfrentar temas puntuales.   El fenómeno que más ha captado la atención en los últimos años es el G-20, creado en 1999 por los Ministros de Finanzas de las principales economías del mundo – desarrolladas y en desarrollo – para enfrentar la crisis financiera asiática de 1997-1998, y re-inventado para abordar la crisis económica y financiera de 2008-2009.   Ese foro se reunirá por sexta vez a nivel de Jefes de Estado y de Gobierno en Francia el próximo noviembre como una instancia de coordinación y consulta para mitigar los efectos de aquella crisis y retomar la senda del crecimiento.     Su carácter excluyente es tanto un activo como un pasivo.   Activo,  porque su tamaño reducido permite agilizar la adopción de decisiones; pasivo, porque la exclusión genera distintos grados de resentimiento entre los aproximadamente 170 países que no participan en sus deliberaciones.   Acaso la principal reivindicación estriba de los criterios que se utilizaron en su oportunidad para decidir quiénes participarían en este “club exclusivo”, y porqué se limitó a 20 miembros.    Su carácter de auto-designados en vez de elegidos conforme a determinados criterios es un irritante adicional.

     Esa reivindicación fue la que destapó un debate en la Asamblea General durante su 63o  período de sesiones; debate que sigue vigente.   Algunos países no admiten aludir a la existencia del G-20 en las resoluciones de la Asamblea General.    Sin embargo, hay que reconocer que el G-20 es mucho más representativo que el G-7 o el G-8, y que el Grupo supo responder eficazmente a la crisis; primero, en evitar una guerra al estilo de “sálvense quien pueda”, lo cual indudablemente hubiera empeorado considerablemente las cosas, y, segundo, adoptando un conjunto de medidas tendientes a revertir la crisis y retomar la senda de la recuperación.
Se podría sostener, incluso, que dicho foro podría ser el embrión de un viejo anhelo de crear una especie de Consejo de Seguridad para el ámbito económico y social, que reuniría a Jefes de Estado y de Gobierno de un número limitado de países, ojalá a través de la elección en vez de la auto-designación, que podría ofrecer orientaciones a un Sistema de las Naciones Unidas reformado, que incluiría a las Naciones Unidas como tal, al Banco Mundial, al Fondo Monetario Internacional, y a la Organización Mundial de Comercio.  Un foro de esa índole, más representativo y legítimo que el G-20 actual, sí podría introducir un mayor grado de coherencia en el sistema multilateral  del que éste revela en la actualidad.

     En conclusión, el ordenamiento de instituciones multilaterales es amplio, diverso y creciente.   Incluye arreglos bi-nacionales, sub-regionales, regionales, interregionales, especializados, y globales.   Algunos se constituyeron a través de acuerdos o convenios formales; otros surgieron de hecho para abordar situaciones específicas.    Aunque las Naciones Unidas es el foro multilateral por excelencia, dado su carácter universal, la amplitud y diversidad de sus objetivos y funciones, y los altos valores que encierra su Carta constitutiva, esta Organización no necesariamente ocupa la cúspide de un sistema coherente y holístico, como algunos quisieran.   Pero ello no disminuye en nada la relevancia y el potencial de las Naciones Unidas, en su propio ámbito, y para brindar respaldo y legitimidad a decisiones adoptadas en otras instancias multilaterales.   Por eso, el debate que se lleva a cabo en este seminario es importante.   Ofrece un espacio para explorar un temario amplio que aborda, primero, adecuar a las Naciones Unidas a las nuevas exigencias que enfrenta en el Siglo XXI, y, segundo, aclarar, al menos en el ámbito global, “quién hace qué” entre las principales entidades multilaterales.    Si queremos dar un pasito más, convendría explorar de nueva cuenta la creación de un foro a nivel de Jefes de Estado y de Gobierno que sustituya al G-20 y actúe como el ente coordinador de las principales instituciones  globales.
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Imágenes de Guatemala - Instituto Guatemalteco de Turismo (INGUAT) www.visitguatemala.com
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